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El Acuerdo de París: derivaciones en el ordenamiento jurídico dominicano

Las iniciativas gestadas con la 1ra Conferencia del Clima celebrada por las Naciones Unidas en Estocolmo en el año 1972 marcaron el inicio de un camino indetenible. Tras las Cumbre de la Tierra de 1992, se trazó un hito con la adopción del Protocolo de Kioto en 1997, que llevó a los países desarrollados a convenir en un compromiso agresivo: reducir en un 5.2% sus emisiones de GEI respecto a los niveles de 1990.

Tras el fracaso de Copenhague en 2009 en que las negociaciones no llenaron las expectativas creadas, se reconoció la necesidad de apoyar a los países del tercer mundo en los esfuerzos de protección del medioambiente, pactándose una voluminosa ayuda en tal sentido.

El Convenio de París plasma en gran modo la evolución que ha tenido el mundo contemporáneo en el sentido de lo impostergable que resulta adoptar medidas concretas y definitivas para conjurar con firmeza el progresivo deterioro del ambiente mundial.

Desde su perspectiva, el aporte que se ha comprometido a realizar República Dominicana es sin dudas importante e implica no sólo a todos los poderes públicos, sino también a los ciudadanos, es especial a aquellos que, en tanto juristas, de algún modo contribuimos con la construcción de esa práctica social denominada derecho, responsable sin dudas de contribuir al logro de los compromisos nacionales asumidos al respecto.

  1. Contenido del Acuerdo de París

El objetivo fundamental del Acuerdo de París es luchar contra el cambio climático, manteniendo el aumento de la temperatura media mundial por debajo del 2 C con respecto a los niveles preindustriales.

Un aspecto destacable en el Acuerdo es la proclamada determinación de aplicar el mismo con base en la equidad y el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas a resultas de las diversas realidades nacionales, como enfatiza el artículo 2 del mismo.

El Acuerdo de París adopta un mecanismo pragmático para el logro de sus objetivos, en tanto dispone que cada Estado parte proponga metas “ambiciosas” vinculadas a su propia realidad particular y adelantando las inconveniencias que en tal sentido pueden experimentar los países pobres.

No obstante, el Acuerdo implica que cada Parte prepare, comunique y mantenga sus sucesivas contribuciones determinadas a nivel nacional, conforme las previsiones realizadas a tal respecto. Las contribuciones determinadas a nivel nacional han de comunicarse cada cinco años, aunque las mismas podrán ajustarse en cualquier momento a fines de aumentar su nivel de ambición.

Además, el Acuerdo de París impone a los países adherentes el compromiso de adoptar medidas para conservar y aumentar, según corresponda, los sumideros y depósitos de gases de efecto invernadero.

El Acuerdo hace concreto el objetivo mundial consistente en aumentar la capacidad de adaptación y reducir la vulnerabilidad al cambio climático con miras a contribuir al desarrollo sostenible.

El Acuerdo es reiterativo en la expresión de la necesidad de que los países desarrollados proporcionen recursos financieros a las naciones en desarrollo para prestarles asistencia tanto en la mitigación como en la adaptación resultantes del convenio.

  1. Incidencia del Acuerdo de París en el ordenamiento jurídico dominicano

La relevancia del Acuerdo de París, en tanto compromiso planetario para luchar por el ambiente sano en el mundo que vivemos, implicará necesarios cambios en el ordenamiento jurídico local, los cuales pueden avizorarse desde una perspectiva múltiple,  que deberá incluir un aporte proveniente de todos los poderes públicos, provisto que se hará necesario adoptar iniciativas legales favorables a los objetivos perseguidos, así como promover e implementar políticas públicas en línea con los retos nacionales. A los estamentos judiciales corresponde entender que su perspectiva debe adecuarse a la nueva realidad.

A. Adopción de leyes que promuevan el combate a la contaminación

El ambicioso aporte que ha de hacer República Dominicana para contribuir con los objetivos definidos en el Acuerdo de París no podrá alcanzarse sin que se adopten en el derecho interno normas que contribuyan en tal sentido.

En tal sentido es oportuno asumir el inventario de las actividades contaminantes locales y proceder con los estudios correspondientes en aras de que el Congreso Nacional legisle en consecuencia, sea mediante el establecimiento de prohibiciones sujetas a sanciones o por conducto de la implementación de permisiones e incentivos de diversa naturaleza que coadyuven en la importante tarea que tenemos por delante.

   B. Definición e implementación de políticas públicas favorables a la defensa             del ambiente sano.

Al Poder Ejecutivo le corresponde un rol protagónico en la obtención de las metas locales, no sólo por su indiscutible liderazgo institucional sino especialmente en razón de que en nuestra economía la incidencia de las decisiones del Ejecutivo en torno a los macro proyectos nacionales es determinante en el devenir de las inversiones y emprendimientos, los cuales deben retener la necesidad de ser favorables al ambiente , evitando en lo posible el apadrinamiento  de iniciativas agresivas a la naturaleza, sea en el orden del transporte, la generación eléctrica, la construcción de viviendas o proyectos de infraestructura  o mineros.

       C. Interpretación de las normas jurídicas desde una óptica                     ambientalmente  sana

El Poder judicial no puede permanecer indiferente ante los graves compromisos asumidos por la nación dominicana, pues los mismos representan una obligación de carácter internacional y traslucen un signo del vivir contemporáneo, en el sentido de que cada día es más manifiesto el carácter impostergable de la defensa del ambiente.

En tal sentido, no se trata de que el Poder Judicial se limite a tomar nota del nuevo discurrir y transmita de forma burocrática el mensaje medioambiental a sus empleados y funcionarios sino por el contrario , se impone que la Justicia asuma una posición de compromiso, que se evidencie en las decisiones adoptadas , sobre la base de que hoy día existe una  "razón medioambiental" que es incluso superior a las “ razones institucionales”, pues de lo que se trata es de proteger la casa de todos , siendo menester que la consideración ambiental se coloque en el centro mismo del razonamiento judicial en los casos aplicables.

  1. El Derecho Administrativo como soporte al cumplimiento de las metas nacionales derivadas del Acuerdo de París

 El Derecho Administrativo tiene mucho que aportar en aras de que República Dominicana logre las metas planteadas a resultas del Acuerdo de París.

El soporte a tales metas,  desde el Derecho Administrativo  se vincula con el actual desarrollo del Derecho Administrativo Global, así como en razón del contenido de la reciente Ley 107-13 sobre procedimiento administrativo y también con base en el progresivo control ciudadano del accionar de las autoridades.

 A. Derecho Administrativo Global

El Derecho Administrativo Global (DAG), en tanto relevante novedad de vigoroso impacto, es el más importante cambio ocurrido durante los 200 años de historia del Derecho Administrativo[1][1] y comprende los mecanismos, principios, prácticas y entendimientos sociales vinculados a la responsabilidad de los organismos administrativos globales , en particular por medio del aseguramiento de que los mismos cumplan adecuados estándares de transparencia, participación, decisiones motivadas , apego a la legalidad y reconocimiento de la revisión judicial de sus actuaciones.

En materia de protección del ambiente el  DAG es aliado en extremo valioso pues sus bondades se vinculan a los imperativos de la globalización y la necesidad de adoptar soluciones globales al tema ambiental que por su naturaleza o carácter global no puede ser enfrentados de manera aislada por los gobiernos nacionales.

En tanto el concepto de espacio global que resulta del DAG promueve la alianza de entes globales con sociedades civiles y ciudadanos frente a los gobiernos nacionales su utilización como mecanismo a favor de la protección del ambiente reviste una importancia de primera categoría.

Se trata del tránsito desde un derecho estatal o nacional a uno que implica convergencia entre diferentes sistemas jurídicos debido al surgimiento de reguladores y normativas globales que son por así decirlo “aterrizadas “localmente. El DAG se vincula por una parte con los gobiernos locales y en paralelo con los reguladores globales.  Se produce una especie de sinergia entre las normativas nacionales y el predicamento global.

La significación del derecho Administrativo Global en la protección del ambiente se potencializa puesto que el DAG es global y no internacional dado que incluye sociedad civil, relaciones locales y relaciones internacionales al tiempo que congrega sociedades civiles e instituciones nacionales, así como entidades supranacionales, internacionales y transnacionales.

B. Derivaciones de la Ley 107-13 sobre procedimiento administrativo.

La reciente aprobación de la Ley 107 – 13 sobre procedimiento administrativo resulta un valioso instrumento susceptible de realizar aportes importantes en el logro de las metas nacionales derivadas del Acuerdo de París.

En efecto, con base en esta norma, se promueve la necesidad de que las actuaciones de la Administración sean enderezadas a procurar el bien general por medio del establecimiento de cortapisas y mecanismos que promueven la transparencia y se vinculan al control de la arbitrariedad administrativa.

En tal sentido, el accionar público que de algún modo sea susceptible de dañar el ambiente, puede ser supeditado e incluso prevenido haciendo uso de las herramientas y poderes que la norma comentada concede en favor del ciudadano de a pie.

C. Control ciudadano del accionar administrativo

El accionar de la Administración que sea agresivo al ambiente contraviniendo así los objetivos y compromisos derivados del Acuerdo de París puede ser combatido por medio de las herramientas que proporciona el derecho Administrativo.

Una acción administrativa agresiva al ambiente sano podría tipificarse de ilegal en tanto pretenda desconocer el ordenamiento jurídico y prevalecer frente a la voluntad general expresada en las Leyes o los principios generales del derecho. Por ello la reacción y las consecuencias del sistema jurídico deben ser de alta intensidad a modo de conjurar tan grave ataque.

La magnitud de la afrenta derivada del tal proceder el juez, en lugar de asumir la regularidad de la normativa administrativa proceda con un “enjuiciamiento previo” de su conformidad con el ordenamiento, como condición esencial para su aplicación, o a fines de decretar su nulidad si fuere el caso pues, conforme expresa Rivero Ortega, en un Estado de Derecho no es aceptable la inmunidad[2]. Los interesados deben poder acceder a mecanismos de control que lleven a la Administración a la legalidad que proclama la Constitución. Por conducto de diversos controles. Pasemos a referir algunos de ellos.

  • Acción de inconstitucionalidad

De conformidad con el artículo 185 de la Constitución el Tribunal Constitucional cuenta con competencia de atribución para conocer por vía directa de las acciones en inconstitucionalidad del Reglamento.

No obstante, la competencia del Tribunal Constitucional se limita a los agravios de inconstitucionalidad que presente el Reglamento y excluye las críticas sobre la ilegalidad del mismo[3].

  • Declaración de oficio de la nulidad del Reglamento

La supremacía de la Constitución y las Leyes reclaman que la Administración que ha dictado un Reglamento ilegal deje el mismo sin efecto tan pronto se evidencia la irregularidad del mismo. La Constitución reclama tal solución cuando proclama la supremacía de su contenido y decreta en su artículo 6 la nulidad de pleno derecho de toda ley, decreto, resolución, reglamento a o acto contrario a ella. 

  • Recurso contencioso administrativo contra el Reglamento ilegal

Los tribunales de la jurisdicción administrativa tienen la importante tarea de controlar el ejercicio de la potestad reglamentaria. Significa que dichos jueces tienen la obligación de ejercer la policía sobre los Reglamento y decretar su nulidad y consecuente proscripción del ordenamiento cuando ello fuere de derecho.

Tratándose de la declaración de una nulidad absoluta los efectos del fallo deben ser erga omnes[4] con imperio inmediato a partir de la intervención de la sentencia.

Debido al procedimiento las normas que intervengan en desconocimiento de los principios que para el dictado de las mismas establece el artículo 31 de la Ley 107-13. En tal sentido, el carácter de las formalidades previstas por este texto es solemne. [5]

El Tribunal Superior Administrativo es el ente competente para conocer de la acción en invalidez del Reglamento por la vía directa o la indirecta.

El control judicial de la potestad reglamentaria no debe conducir a que los tribunales sustituyan el contenido de las normas atacadas, aunque en ocasiones la intervención del juez en tal sentido es la única opción efectiva. No obstante, el control judicial de los Reglamentos es predominantemente negativo y debe caracterizarse por la anulación de las normas contrarias a la Constitución, las Leyes o los principios generales[6].

Aunque en principio los Reglamentos ilegales están afectados de la denominada nulidad absoluta[7], importa establecer la operatividad de la denominada nulidad simple en razón de que algunas inobservancias están sancionadas con esta consecuencia conforme dispone la Ley 107-13.

El recurso directo contra el Reglamento es obviamente de mayor intensidad pues persigue extirpar el mismo del ordenamiento mediante su declaratoria de nulidad absoluta.

El recurso indirecto, en tanto no impugna el Reglamento mismo sino un acto dictado con base en el mismo, el cual se pretende nulo a resultas de la ilegalidad del Reglamento. La vía indirecta permite no obstante anular en términos generales el Reglamento y este proceder ha dado lugar al reconocimiento de tal posibilidad por el Tribunal Constitucional Español, que conociendo de acciones en amparo dispone la nulidad de las normas reglamentarias que fundamentan los actos contra los que se acoge el amparo[8].

En adición a lo expuesto, importa destacar que la ilegalidad del Reglamento puede siempre plantearse como medio de defensa ante todas las jurisdicciones; el fallo intervenido tendrá solo efecto relativo, es decir, con respecto a las partes en causa. Esto es así no sólo con base en los principios generales sino además conforme el mandato constitucional que proscribe la imposibilidad de aplicar normas inconstitucionales y legales los funcionarios públicos deben abstenerse de ejecutar los Reglamentos ilegales al comprobar de oficio tal circunstancia o ser requeridos a ello por medio de los recursos administrativos correspondientes.

 Bibliografía

Eduardo García de Enterría, Eduardo Garcìa de Enterrìa, y Tomás-Ramón Fernández. Curso de derecho administrativo. Duodècima, Temis, 2004.

Faustino Cordón Moreno. La revisión de oficio de los actos administrativos y disposiciones de carácter general y su control jurisdiccional. Un estudio desde la jurisprudencia. Primera, Thomson Reuters, 2013.

Francisco Ortega Polanco. Derecho Administrativo Intensivo. Editora Corripio, 2015.

Jaime Rodríguez - Arana Muñoz. «El control de la administración pública». Control de la Administración Pública, Segunda, Ediciones Rap, 2009.

Jean Waline. Droit administrative. 23.a ed., Dalloz, 2010.

José Esteve Pardo. Lecciones de Derecho Administrativo. 23.a ed., Marcial Pons, 2013.

Ramón Parada. Derecho Administrativo I, Parte General. Dècimoctava, Marcial Pons, 2010.

Ricardo Rivero Ortega. Derecho Administrativo. Ratio Legis, 2016.

Ricardo Rivero Ortega, y Francisco Ortega Polanco. Manual de Derecho Administrativo. Editorial Funglode, 2016.

Roberto Dromi. Derecho Administrativo. 12.a ed., Ciudad Argentina, 2009

Sabino Cassese y Elisa D’Alterio  “Introduction: the development of Global Administrative Law “ en CASSESE, Sabino ( Dir.) Research Handbook on Global Administrative Law. Edward Elgar Publishers , Massachusetts, 2016

 [1] [1] CASSESE, Sabino y Elisa D’ALTERIO. “Introduction: the development of Global Administrative Law “en CASSESE, Sabino (Dir.) Research Handbook on Global Administrative Law. Edward Elgar Publishers, Massachusetts, 2016, p.1

[2] Rivero Ortega, obra citada, p. 68.

[3] Parada, p. 81.

[4] García de Enterría y Ramón Fernández, p. 244.

[5] García de Enterría, obra citada, pág. 217.

[6] Rivero Ortega, obra citada, p. 76.

[7] García de Enterría y Ramón Fernández, p. 237.

[8] Sentencia del 29 de marzo de 1990.

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